本文导读

       长期以来，我国经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，土壤作为污染物的最终受体，已受到明显影响。2005-2013年我国开展的土壤污染状况调查结果表明，土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建设小康社会的突出问题。

      由于土壤污染隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆性、难治理等特征，加之长期以来无法可依，土壤污染治理产业举步维艰。

       近年来，我国逐渐认识到了土壤污染的严重性，相关政府部门逐渐出台一系列政策措施，加大力度进行土壤污染治理与修复工作，但未形成系统性的指导方案。比如《环境保护法》《农业法》《土地管理法》等法律只是提供了有关土壤污染防治的零散规定，我国在土壤污染防治方面缺少一部专门性的单行法律。

      《土壤污染防治法》终于面世，这是件让人振奋的好事。是在深度普查的基础上开出的一剂良方，为我国土壤污染防治做出了既宏观又详细的指导方略。某种意义上，这也将成为我国土壤污染防治事业加速发展的明确信号。

我国首部土壤污染防治法全票通过，将于2019年1月1日起施行。

       8月31日，十三届人大常委会第五次会议上，全票表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。这是我国制定专门的法律来规范防治土壤污染，法律将于2019年1月1日起施行。

       制定土壤污染防治法，依法保护土壤环境，是保障人民群众“吃得放心、住得安心”的民生工程。在人大常委会办公厅当天举行的新闻发布会上，人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙说，这部法律就是为了保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。

      土壤污染防治法一共七大章节九十九条规定，将“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的原则系统地呈现出来。其中，在风险管控和修复中，该法严格区分农用地和建设用地的管理制度，在责任划分上开创性地提出“土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复”的规定。

      土壤污染和大气污染、水污染有很大不同：一是隐蔽性，大气和水污染比较直观，人体感官都可以感受到，但是土壤污染必须 通过仪器设备采样检测才可以感知；二是滞后性，土壤里面有污染物，不会很快就显现，国际经验表明一般要经过十年甚至以上才能显现出来；三是累积性，长年累月的污染物累积到一定程度起作用。

      张桂龙表示，我国的环保法等相关法律对防治土壤污染提了一些要求，但是这些要求比较原则、分散，侧重于预防，对土壤里面已经存在的污染怎么治理，还需要规范，因此我国有必要制定专门的法律来规范土壤污染防治。

土壤修复存在万亿潜在市场

       一位土壤污染防治法起草人在记者采访时认为，这部法律的很多条款都非常超前，它主要强调土地的安全利用，但这是否就像一些市场人士所预期的那样意味着土壤修复市场的“春天”立即到来，实际上二者之间还是有差距的。而法律对行政罚款没有规定特别巨大的数额，原因是会让污染责任人做风险管控和修复，这将是特别大的一笔支出。

      要实现吃得放心、住得安心，法律对农用地和建设用地土壤污染风险管控和修复要求各有不同。国家建立农用地分类管理制度按，照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对不同类的农用地，法律分别规定了不同的管理措施，明确相应的风险管控和修复要求。

      法律要求，国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。法律规定了进出名录管理地块的条件、程序以及应当采取的风险管控和修复措施。如法律要求，列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

       此外，法律还对违法行为制定了详细的处罚措施。

        土壤修复存在超万亿潜在市场空间。目前，我国土壤修复市场仍处于起步阶段，按照“土十条”的要求，到2020年土壤环境风险得到基本管控。2030 年-2050 年实现土壤质量稳中向好，本世纪中叶最终实现土壤环境的全面改善。按照城市场地修复、耕地治理、矿地治理三大类细分市场划分，在谨慎、中性、乐观的假设情形下，土壤修复市场规模或将分别达到1.9/3.7/5.6万亿元。

       这部法律从列入立法规划到最后出台，历时5年时间，由于是新制定的法律，且土壤污染底数不清、污染形势复杂、修复难度大等问题摆在眼前，对于这部法律的起草者来说，每一个条款敲定成文都来之不易。

     《土壤污染防治法》是在深度普查的基础上开出的一剂良方，为我国土壤污染防治做出了既宏观又详细的指导方略。某种意义上，这也将成为我国土壤污染防治事业加速发展的明确信号。

      本法的诸多亮点，让人耳目一新。

      一是明确了土壤污染责任主体，实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，加大了政府问责力度，强化了部门联动机制。明确了13种不同情形下的土壤污染责任人和责任形式，建立了类型化的土壤污染风险管控和修复制度。

      二是规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复，设置了不同的制度和措施。本法结合我国实际情况，在摸清土壤污染状况的基础上，统筹推进污染源预防、建设用地和农用地分级分类管理，构建土壤污染防治的基本框架。

      三是明确了修复治理资金的来源问题。《土壤污染防治法》规定通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题。《土壤污染防治法》的基金分两类，一类是土壤污染防治专项资金，另一类是省级土壤污染防治基金。除了专项资金，《土壤污染防治法》还提出设立省级土壤污染防治基金。

       宏大的构想要依靠市场和产业来实现，土壤污染修复产业是整个土壤环境保护体系不可或缺的组成部分，没有一个完备、成熟的产业载体，一切都是空中楼阁。

      当然，土壤修复的市场是巨大的，《土壤污染防治法》也必定会促进市场扩大。数据显示，2017年我国公开招标的场地调查与评价类项目约3亿，场地修复类工程项目约50亿，农田类修复项目约10亿，矿山修复类项目约35亿。

      按照“土十条”的要求，到2020 年土壤环境风险得到基本管控。2030 年-2050 年实现土壤质量稳中向好，本世纪中叶最终实现土壤环境的全面改善。保守估计，土壤修复市场规模或将达到3万亿元。

    但是，尽管条件良好，土壤污染治理目前存在基础薄弱的问题，以下6个方面存在很大问题。

1.急于求成

       目前整个修复行业急于求成，工程做的很粗糙，有地方政府为了及早开发利用污染场地，大干快上，往往只给短短数月的修复时间，最终修复过程成了走过场。数据显示，2014年至2015年9月，土壤修复项目工期多于500天的仅占12.6%，200天以下的项目占比达到66.7%，普遍呈现“短工期”的特点。

所谓欲速则不达，土壤修复是个大工程，不只是工程量大，其战略意义更大，如果一味的追求速度，结果只会适得其反。

2.  鱼龙混杂

       目前，我国“做”土壤修复行业的企业数量很多，但“能做”的不多。由于市场的不规范、行业的不成熟，土壤修复行业鱼龙混杂，大量没资质、没技术、没经验的企业一窝蜂进入市场，目的当然是向钱看齐。这些公司“没有金刚钻，也揽磁器活”，为了在土壤修复市场“掘金”，在业务完全不对口的情况下，凭关系承揽工程，甚至先揽到工程再成立公司，工程拿到手后转手交给别人去干，工程被层层转包，质量根本无法保障。

3. 低价中标

       土壤修复资金投入很大，资金保障不到位，就很难见成效。但当前土壤修复项目招标中存在着恶意中标的现象，有的项目报价甚至低于市场成本，结果可想而知。由于目前缺乏成熟的运作模式，土壤修复市场主要还是依靠国家的资金来推动的。乱象之下，国家资金浪费严重。

4.  方法粗暴

      土壤修复本是一项“技术活”，应该用专业的方法来做，但许多工程是由搞基建的甚至是地产商做的，修复方法就是换土。这是我国土壤修复项目常采用的方法，但实际操作中，换下来的被污染的土壤往往并未修复，而是运送至别的地方进行填埋，很显然这是污染转移，本质上等于什么都没做，当然，对于参与者肯定是赚了钱的。

5. 表层“文章” 

       我国土壤污染累积了几十年，严重程度可想而知，污染深度甚至达到地下几米、十几米甚至几十米。但是，目前不少修复工程只是蜻蜓点水式的，仅对地下一两米的浅表土壤进行修复，而对地下深层土壤以及地下水的污染置之不理，由于土壤修复几乎就是隐藏工程，修复效果好不好看不见、摸不着，普通民众等非专业人士几乎无法参与监督，而修复企业则常常会钻这个空子。这种修复工程如何经得起时间和历史的检验？

6. 监管缺失

       乱象频出，根本在于制度不够完善，监管缺失。行业本就不成熟，行业在放任自流的情况下很难做出效果，长此以往会导致恶性循环，企业做不强，效果出不来。

       由于制度体系、行业的不成熟，工程中各式各样、大大小小的问题还有不少。这些问题的关键在于我国广袤的土地受污染之深和我国土壤修复技术、装备、经验、产业等各方面积累之浅的矛盾当中。问题显而易见，最终也必将会解决，关键就看怎么做了。

       一个行业应该有一派繁荣的“面子”，更应当有能解决问题、能出效果的“里子”。

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